公共政策主體是相對于政策客體而言的,它是指在整個公共政策的運行周期中,在政策制定、實施與評估等階段上對政策問題、政策過程、政策目標群體主動施加影響的人員。公共政策主體是政策系統的核心成分,是指參與和影響公共政策決定、執行、監督等過程的組織、團體和個人。

中文名

公共政策主體

相對對象

政策客體

階段

政策制定,實施與評估

內容

規范行為,引導觀念

內容

(1)規制社會成員行為的能力。作為特殊的行為準則,公共政策在規范人們行為時,指出什么是應該做的,什么是不應該做的;什么是能夠做的,什么是不能夠做的。通常,這些準則、規范來自于統治階級的利益需求與價值偏好。

公共政策主體規制社會成員行為的能力還常常在應對突發事件等危機管理中發揮重要作用。政策主體對社會成員行為的規制直接關系到社會正常的生活秩序、社會成員甚至是全人類的公共利益,體現出政策主體的權威性和號召力。

(2)引導公眾觀念、行為的能力。公共政策主體將哪些問題列入公共政策議程,直接決定了對公眾觀念和行為將產生什么樣的引導。所以,公共政策主體首先要具有充分搜集公共問題信息、最大程度地一般了解把握公眾意愿的能力,從而針對某些公共問題制定政策,以便更好地、更有成效地引導公眾的觀念和行為。公共政策主體引導公眾觀念行為能力的強弱,在很大程度上取決于政策主體自身觀念的影響程度以及行為的規范、模范程度。隨著人們受教育水平和程度的提高以及多元化價值觀思潮的影響,公共政策主體引導人們觀念、行為的能力就顯得更困難、更具挑戰性,同時也更有必要、更不可缺少。

(3)調控各種利益關系的能力。公共決策是公共政策主體為了實現有效管理選擇一種主觀最滿意的方案的動態過程。這個為實現有效管理的過程也是對社會中的各種利益關系進行調節和控制的過程。公共政策主體選擇哪些問題制定政策,就決定了對哪些利益關系進行調控,這要求政策主體以大局為重,尊重市場規律和事物發展的客觀規律,遵循平衡各種利益矛盾、實現社會穩定發展的原則,來調控社會的各種利益關系。其調控能力的強弱,表現在確定要調整哪些利益關系以及所優選的政策方案,是否能最大程度地解決公共問題、滿足公眾需求、平衡各種利益矛盾。

(4)公平分配社會資源的能力。公共政策的本質決定了公共政策必須立足于解決對社會資源公平分配的問題。因為任何公共政策都必將取之于一些人而使另外一些人受益,所以社會中的個體都從自身利益的最大化需求出發來對待公共政策。思想觀念的差別、知識水平的差別以及社會經濟地位的差別導致不同人有不同的、永無止境的利益需求?!熬烤拱牙娣峙浣o誰、怎么分配、最佳分配是什么”就成為公平分配社會資源中的核心問題,如果解決得好,就說明公共政策主體公平分配社會資源的能力強。

(5)公共政策體系內部的互動及整合能力。除了政府這個核心公共政策主體外,執政黨、利益團體、社會團體、第三部門等準公共政策主體以及公眾、新聞媒體等共同構成一個公共政策系統。在整個公共政策體系中,各子系統、各組成部分之間的互動及整合能力也是公共政策主體能力的重要組成部分。在某種意義上講,它們的互動及整合能力將決定整個公共政策體系的能力。

一般來說,互動的范圍越大、頻率越高,越有利于公共決策的民主化、科學化。作為一個系統,在各主體相對獨立、具備較高能力的情況下,公共政策體系有一種天然的整合能力和機制。

類型

在對公共政策主體進行分類時,通??梢苑譃閲夜卜嘀黧w、社會政治法權主體和社會非法權主體。

國家公共法權主體

這類政策主體指的是居于法律規定的法權地位、獲得法律授權、享有公共權威以制定、執行和評估公共政策的機構與職位。在西方三權分立的國家中,國家公共法權主體分立為三大系統:立法即各級議員系統,司法即大法官與各級法官系統,行政即總統及各級行政長官系統。但在西方也還有兩類主體應當考慮為公共法權主體:一類是政黨,一類是高級助理人員。前者在國家政治生活中具有利益整合的功能,因此是"準"公共法權主體;另一類,象助理、高級秘書等,雖然他們未得到法律的授權,但因他們的特殊地位、正式的官位與作用,也被歸入附屬性的公共法權主體行列。

在中國,立法機構、行政機構、司法機構及其代表或負責人都是公共法權主體。由于中國憲法規定共產黨在國家政治經濟生活中處于領導地位,因此,它是正式的國家公共法權主體。同樣,一些立法、行政、司法機關,包括共產黨機關中的高級助手與秘書,在實際政策過程中都被視為是正式的國家公共法權主體。上述這些主體都屬于體制內的政策行為主體。

社會政治法權主體

這類政策主體指的是經過法律認可和保護的,可參與公共政策的制定、執行、評估,但不擁有合法的權力去作出具有強制力的政策決定的社會行為主體。在政策過程中,這類主體的作用通常是巨大的,有時甚至處于主導地位,但由于他們不擁有合法的權力去作出帶有強制性的政策決定,因此不能成為國家公共法權主體。這類政策主體往往通過合法的程序,獲得社會法人資格,并由此得到法律的保護。

社會政治法權主體主要有三類,一類是在野黨、參政黨;一類是見諸于公眾的利益集團;還有一類是作為個體的公民。在西方國家,常常實行兩黨制或多黨制。在兩黨制國家,一個政黨上臺執政,另一個政黨則為在野黨,它的任務就是批評執政黨的政策,并且推行自己的政策,以便在下一次選舉中獲勝掌權,在多黨制國家中,有時可能是幾個政黨聯合起來執政,其余的政黨則成為在野黨,它們也要在政策上與執政黨作斗爭。一般說,在西方,民主黨、社會黨、工黨,其政策傾向是限制壟斷資產階級,而照顧社會中下層民眾的利益;而共和黨、自由黨、保守黨,通常主張政府放松控制,更多照顧大資產階級利益。在社會主義國家,在實行多黨合作制的地方,只存在執政黨與參政黨,它們是社會政治法權主體。

社會非法權主體

社會非法權主體是指那些目的不在于參加公共政策的制定,但在需要的時候能夠對政策的運行施加強有力影響的團體。一般認為,社會非法權主體主要包括兩類:一類是處于幕后的、不見諸于公眾的利益團體;另一類是大眾傳媒機構。

第一類社會非法權主體是常說的地下團體或黑社會組織。它們多半是以秘密的方式組織起來的,帶有非正式性、不合法性的特征。社會非法權主體雖以追逐更多的經濟利益為根本目的,但它們一般不在公開場合參加政策制定與實施,而是使出種種手段影響、收買和俘獲制定和實施公共政策的官員,再借助于被俘獲或被收買的政策官員來積聚巨額財富。這類社會非法權主體影響公共政策的行為大多具有間接性、隱蔽性的特點。

第二類社會非法權主體是大眾傳媒機構。在現代民主國家里,作為信息載體的大眾媒介工具具有重要功能,以致于西方人常將新聞機構如報紙、廣播、電視、網絡合起來稱為"第四種權力"。大眾媒介機構對公共政策的影響作用不象隱蔽的利益集團那樣是通過收買政策過程中的官員來實現的,而是借助于"輿論控制"與"輿論導向",從而對政府決策形成制約來實現的。

提升必要性

(1)從實踐來看,公共政策主體能力不足。公共政策主體的能力從實踐來看,由于與政策相關的利益、素質和信息資源等因素的影響,公共政策主體的能力明顯不足。主要有:①不能積極有效地引導公眾的觀念和行為;②調控各種利益關系的能力不佳;③缺乏公平分配社會資源的能力。

(2)公共政策主體能力現狀不能滿足日益增加和多樣化的公眾需求。公共政策主體應該不斷提高自身素質,進而提升引導公眾觀念行為、調控各種社會利益關系和公平分配社會資源的能力,以滿足公眾日益增長和多樣化的需求。

(3)入世新環境和經濟全球化挑戰公共政策主體能力?!叭胧馈笔刮覈洕c整個世界經濟融為一體,入世后,我國公共政策主體能否應對新環境的挑戰直接決定了公共政策質量的優劣,進而影響到公共管理的進程。這就要求公共政策主體具有較強的競爭意識和理念,對經濟發展規律和市場機制有充分的認識和把握,以迎接入世新環境的挑戰。同時,經濟全球化過程充滿矛盾和問題,客觀上要求公共政策主體能力的提升。發展中國家的公共政策主體必須提高自身的能力和素質,以社會公共利益最大化為出發點,在更廣的視野和更長遠的利益上制定政策,并與時俱進,不斷提高應對環境挑戰的能力。

(4)知識經濟要求公共政策主體能力的提升。人類社會已步入知識經濟時代,經濟的發展、社會的進步有賴于以智力資源的占有與分配為特征的知識經濟的興盛與發達。無論是在引導公眾觀念行為、調控社會利益關系方面,還是在公平分配社會資源方面,知識經濟的發展都對公共政策主體的能力提出了更高的要求。同時,知識經濟時代中的新技術革命正在建構一個數字化、電子化的新時代,這為建立靈活、高效、透明的政府以及其它公共政策主體作用的有效發揮提供了可能,同時也對公共政策主體提出了新的要求。

作用過程

公共政策主體主導著公共政策的制定、執行乃至調整。政府、政黨、利益團體、公民以及大眾傳媒作為當前最為主要的幾個政策主體,都從不同的角度通過不同的方式對公共政策的制定和執行施加不同程度的影響。不同的政策主體亦會通過各種途徑以不同的方式影響公共政策過程。公共政策參與方式就是這些不同方式的有機結合,這是現代公共決策系統的重要組成部分。[1]