公務員錄用制度是指國家行政機關依據有關法律和法規的規定,按照一定的標準和法定的程序,采用公開考試、嚴格考察、擇優錄取的辦法,將符合條件的人員錄用為公務員的制度。公務員錄用制度建立起始于1980年,正式建立于1989年,到2009年止經過了20年的發展已經形成了比較的穩定的人才錄用選拔體系。

中文名

公務員錄用制度

建立于

1989年

起始于

1980年

相關法律

《公務員法》

概況

中國公務員考試錄用制度有著悠久的歷史,從不成熟逐漸走向了完善?,F行的《公務員法》是中國公務員錄用的依據,它對公務員考試錄用的原則、范圍、具體要求作了相應的規定。中國公務員待遇的提升及工作穩定性及地位性,使得近年來報考人數不斷增多,報考者文化程度呈現高學歷化,考試錄用制度得以推廣。但是也存在著一些不合理之處,如:考試制度缺乏統一性,考試方法和內容缺乏科學性,考試錄用過程中存在許多違反原則的行為等,既不利于社會穩定,浪費優秀人才資源,也將導致了社會資源配置失衡。

中國的公務員制度借鑒了西方的文官制度,將“國家工作人員錄用考試”改成了“國家公務員錄用考試”。各地區各部門根據工作實際又制定下發了相應的實施辦法和細則,形成了涵蓋筆試、面試、體檢、考核、監督等諸多環節的考錄法規體系,考試錄用國家公務員工作開始步入規范化、制度化軌道。

建立和完善

1989年~2009年這20年里,中國經濟社會已經從低谷攀上高峰,持續發展;回想走過的20年,社會主義市場經濟體制從無到有,不斷完善;20年,中國的行政管理體制改革始終在摸索中前行,勇創新路。其中,最值得記憶的事件之一就是建立并推行了公務員錄用制度,為行政管理體制改革順利進行奠定了堅實的基礎。

公務員制度的建立和推行事關重大,起步很早。1980年,鄧小平同志提出要勇于改革不合時宜的組織制度、人事制度,要健全包括招考制度在內的一系列干部人事制度。1987年,黨的十三大將干部人事制度改革的重點確定為建立國家公務員制度。1989年,中組部、人事部下發了關于國家行政機關補充工作人員實行考試辦法的通知,通過考試選拔錄用國家機關工作人員的工作就此展開,中國的行政管理體制改革邁出了堅實一步。

1992年,黨的十四大提出盡快推行國家公務員制度的要求。1993年10月1日起實施的《國家公務員暫行條例》,對國家公務員的義務與權利、職位分類、錄用、考核、獎勵、職務升降、工資保險福利、辭職辭退、管理與監督等作了規定。1994年6月《國家公務員錄用暫行規定》的頒布,標志著國家公務員考試錄用制度正式建立。2006年1月1日《公務員法》正式實施?!豆珓諉T法》明確規定:錄用擔任主任科員以下以及其他相當職務層次的非領導職務公務員,采用公開考試、嚴格考察、平等競爭、擇優錄取的辦法。至此,公務員考錄工作正式進入法制化軌道。

發展歷程

1989年選拔錄用國家機關工作人員的考試,被稱作“國家工作人員錄用考試”。較大規模的錄用一般采取多個部門聯合招考的形式進行,較小規模的則采取各個部門單獨招考的形式??荚噧热轂椤缎姓殬I能力測驗》和《公共基礎知識》,前者占10%,后者占90%,主要含《馬克思主義哲學》、《毛澤東思想概論》、《鄧小平理論》、《政治經濟學》、《法律基礎》、《行政管理》、《文秘知識》等。

1993年實施《國家公務員暫行條例》,1994年6月頒布《國家公務員錄用暫行規定》后,國家公務員錄用考試無論從科目的設置,還是從具體的題型上來看,都進入比較穩定的發展階段??荚噧热莘矫?,《公共基礎知識》和《行政職業能力測驗》占有相同的權重。同時,引入了寫作考試,包括公文寫作、命題作文、給材料作文等形式,進一步豐富了考察的范圍,提高了選拔的科學性和準確率。

2000年公務員錄用考試進一步發展,在考察《公共基礎知識》、《行政職業能力測驗》的基礎上,將寫作改為《申論》。

2002年再次改革,考察內容變化較大,取消《公共基礎知識》考察,選擇相關內容納入《行政職業能力測驗》之中,然后《行政職業能力測驗》分為A、B兩類;考察《行政職業能力測驗》A類的考生,要考察《申論》,從而,根據職位的要求組織相應考試,大大提高了考生應試精度。(注:A類職位主要包括中央、國家機關及其派駐機構中,從事政策、法律法規、規劃等的研究起草工作和政策、法律法規、規劃實施的指導和監督檢查工作,以及從事機關內部綜合性管理工作的職位。B類職位主要包括中央、國家機關及其派駐機構中,從事機關內部專業技術工作,對機關的業務工作提供專業技術支持的職位)

2005年中央、國家機關公務員錄用考試在前一階段改革的基礎上,又進行了較大幅度的調整,取消了A、B類之分,改為:中央黨群機關、中央國家行政機關及部分中央垂直管理機構中的省級機關和直屬機構,部分依照公務員制度管理的國務院直屬事業單位的招考職位的公共科目為《行政職業能力測驗一》、《申論》兩科;中央垂直管理機構地(市)以下所有機關及部分中央垂直管理機構中的省級機關和直屬機構,部分依照公務員制度管理的國務院直屬事業單位的招考職位的公共科目為《行政職業能力測驗二》一科。

2006年中央、國家機關公務員錄用考試,根據2006年1月1日施行的《公務員法》的相關規定,將考試類別調整為綜合管理類和行政執法類,所有依照公務員制度管理的國務院直屬事業單位的招考職位為綜合管理類,考試科目為《行政職業能力測驗一》、《申論》兩科;中央垂直管理機構地(市)以下所有機關及部分中央垂直管理機構中的省級機關和直屬機構,部分依照公務員制度管理的國務院直屬事業單位的招考職位為行政執法類,考試科目為《行政職業能力測驗二》和《申論》。

2007年根據公務員考試的法律法規,綜合考試以來的成功經驗,最終將《行政職業能力測驗一》和《行政職業能力測驗二》合并為統一的《行政職業能力測驗》,不再區分報考類別,使報考各類職位的考生都處于相同的起跑線上。綜合管理類與行政執法類考生答題區別在《申論》中體現。此后,2008年、2009年全部沿用,沒有結構性變化。?

考試錄用

錄用條件

錄用的前提條件、職務范圍

(1)國家行政機關錄用公務員的前提條件:①必須在規定的編制限額內;②有相應的職位空缺。

(2)國家行政機關錄用公務員的職務范圍包括主任科員以下及其他相當職務層次的非領導職務。

報考公務員的資格條件

(一)具有中華人民共和國國籍;[1]

(二)年齡為十八周歲以上,三十五周歲以下; (三)擁護中華人民共和國憲法,擁護中國共產黨領導和社會主義制度; (四)具有良好的政治素質和道德品行; (五)具有正常履行職責的身體條件和心理素質; (六)具有符合職位要求的工作能力; (七)具有大學??埔陨衔幕潭?; (八)省級以上公務員主管部門規定的擬任職位所要求的資格條件; (九)法律、法規規定的其他條件。 前款第(二)、(七)項所列條件,經省級以上公務員主管部門批準,可以適當調整。 報考行政機關中行政處罰決定審核、行政復議、行政裁決、法律顧問等職位的,應當取得法律職業資格。 公務員主管部門和招錄機關不得設置與職位要求無關的報考資格條件。

考試內容

《行政職業能力測驗》主要測查應試者從事國家機關工作必須具備的潛能。測查內容基本包括言語理解與表達、數量關系、判斷推理、資料分析、常識判斷或綜合基礎知識等。這些都是從事各種職業所必須的基本素質,特別是判斷推理能力的訓練可以大大提高學員認識事物、快速判斷、綜合決斷的能力。

《申論》主要考察應試者對給定材料的分析、概括、提煉、加工,測查應試者解決實際問題的能力,以及閱讀理解能力、綜合分析能力、提出和解決問題能力和文字表達能力。其中的給定材料,通常涉及某一個或某幾個特定的社會問題或社會現象。

《面試》主要測評報考人員從事機關工作必需的綜合分析能力、組織協調能力、應變能力、言語表達能力和舉止儀表等方面的素質和能力。各級機關往往采用“結構化面試”為主,無領導小組討論、情景模擬、演講等方式為輔的考察手段。相比筆試,面試更強調現場表現,面試訓練可以極大增強與人溝通的能力和臨場的心理反應。

錄用程序

(1)錄用公務員的程序包括:①發布招考公告;②報名和資格審查;③采取筆試和面試的方式進行考試;④招錄機關根據考試成績確定考察人選,并對其進行報考資格復審、考察和體檢;⑤招錄機關根據考試成績、考察情況和體檢結果,提出擬錄用人員名單,并予以公示;⑥公示期滿,中央一級招錄機關將擬錄用人員名單報中央公務員主管部門備案,地方各級招錄機關將擬錄用人員名單報省級或者設區的市級公務員主管部門審批;⑦試用與培訓,其中新錄用的公務員試用期為一年。試用期滿合格的,予以任職,不符合的取消錄用。

(2)錄用特殊職位的公務員的程序。錄用特殊職位的公務員,經省級以上公務員主管部門批準,可以簡化程序或者采用其他測評辦法。

錄用原則

?(1)錄用公務員,必須貫徹公開、平等、競爭、擇優錄取的原則,按照德才兼備的標準,采用考試與考核相結合的方法進行。

(2)《公務員法》第24條規定,下列人員不得錄用為公務員:①曾因犯罪受過刑事處罰的;②曾被開除公職的;③有法律規定不得錄用為公務員的其他情形的。

制度現狀

中國公務員考試錄用制度的推行取得了顯著的進步,初步建立了“凡進必考”的進入機制。公務員系統通過向社會公眾招考,從社會環境吸取“新鮮血液”,實現了人員更新和素質更新的雙重功能,提高了政府運轉效能。

公務員錄用制度現狀的特點

①報考公務員的人數不斷在增多,其文化程度逐漸呈現高學歷化。公務員考錄中的公平機制作用,招考的條件越來越寬松,原來招考中存在的戶籍限制、性別限制、院校限制和對社會人員等資格條件的限制越來越少,使更多人獲得了參加考試的機會。同時隨著高校逐年擴招,畢業生就業壓力不斷加大使得學校畢業生報考公務員人數逐漸攀升。

②報考人數受待遇等多因素的影響。由于社會就業壓力的影響,加上公務員工資和醫療、住房、交通補貼以及各種福利待遇得到不斷提升,更重要的是公務員的穩定性和地位性,吸引了其它性質單位的人員報考。

③考試錄用制度得到了全方位的推進和改善。無論是考試錄用的規模和范圍,還是考試錄用的深度和廣度都在不斷擴大。在錄用的過程中,不斷的透明化、公開化和平等化,同時公務員考試錄用的管理水平和測試水平有了較大提高,考試日益科學化、規范化,使得更多的社會人員愿意參與競爭。

公務員錄用制度存在的問題

①公務員招考成本太高

2006年中央和國家機關招錄公務員,共有50多萬人通過了資格審查。按每人80元網上報名費計算,共計4000多萬元。如果算上參加各種各樣輔導班的費用(如按每人400元計算),還要增加2個億。這些都增加了選拔優秀人才的成本。目前,中國公務員考試還沒有統一,每年在中央和國家機關公務員考試后,各省、自治區、直轄市都要自行組織各地的公務員考試,考試時間不統一,考試成績也不能互認。許多學生在各地不停奔波,參加當地的公務員考試,財力、精力等都耗費頗大,增加了許多無謂的就業成本。

②對穩定不利

由于報考與錄取的比例比較高,一般能達到四、五十比一,千軍萬馬過獨木橋,公務員考試成為繼高考、考研之后競爭最為激烈的考試。對于大多數人來說,基本上是“陪考”。在2006年中央和國家機關招錄中,職位只有1萬多個,報考者有50萬,這也就是說,要有近49萬的考生會失望。這必然會對一部分考生的心理造成影響。

在考試過程中存在的一些問題如對高學歷、高職稱人員免考;隨意簡化考試科目和程序;考試作弊且手法五花八門(試卷不密封,在試卷上做記號等,尤其是邊遠地區,很難監管);面試過程中,賄賂面試考官、“走關系”、“打招呼”已成為公開的秘密,使得筆試成績排前者有時反而落選;先“招人”進入機關工作后參加下一次的筆試,并且有領導的承諾:能通過筆試,保證能錄取,如此種種,既降低了公務員招錄的公平、公正和有序性,同時也損害了政府的公信力。

③對選拔真正的人才不利

由于公務員報考人數多,為了使分數能拉開一定的差距,在錄用考試中就會不自覺地加大考題的難度,有的時候甚至會出偏題、怪題。在2006年中央和國家公務員行政職業能力測驗試卷中出現了一些類似“腦筋急轉彎”的試題,一度受到了媒體和考生的質疑。雖然為了避免“一考而定”,各地都不同程度地加大了面試成績在總成績中的比例,但是由于面試本身也存在許多問題。因此,選拔優秀人才的機制還有待完善。

④社會資源配置嚴重失衡

從根本上說,優秀人才的眼睛盯著不直接創造社會財富的政府機關并不是一種好現象。優秀的人才應該更多地流向企業。政府機關占據了大量的優秀人才資源,會造成人力資源配置的失衡,不利于企業創造更多的社會財富,也不利于淡化“官本位”思想。優秀人才進入機關后,大多數也不是從事自己所學的專業,這就造成了優秀人才極大的浪費。

完善措施

合并報考統一考試

現在公務員考試既有中央和國家機關層次上的,也有省級層次上的,還有省級公務員主管部門授權的市級層次上的,每一層次的公務員招錄都需要單獨的一次報名。為了節約資源,方便考生,可以將這些層次的報考合并進行,考生填寫一次相關信息即可,各級招錄主管部門可以共享這些信息。

合并考試,就是說使公務員考試變成公務員資格考試,就像法官、檢察官任職需通過統一的司法資格考試一樣??忌磕曛恍鑵⒓右淮慰荚?,達到合格線就獲得了一定的面試資格,可以規定考試資格的有效期。這樣可以節約大量資源,也便于操作。

建立公務員人才儲備制度

公務員招錄程序還是比較嚴格的,一般是按招錄名額的3倍確定筆試合格后參加面試的人數,但這也意味著有三分之二的人肯定不能被錄取。這中間有許多人各方面素質、能力等還是相當不錯的,但因為當年名額有限而不能被招錄。為了節約成本,完善優秀人才的選拔機制,可以建立公務員人才儲備制度,把每年進入面試后沒有被錄取的但各方面表現不錯的人納入到人才庫中去。這樣以后相應機關在招錄公務員時,既可以從當年報考者中錄用,也可以到人才庫中去錄用符合條件的公務員。

完善人才自主創業的環境

沒有良好的人才自主創業的環境,就不可能克服公務員考試“千軍萬馬過獨木橋”的現象。中央“十一五”規劃建議明確提出要加強“自主創新能力”,“完善自主創新的激勵機制”。人們應該為人才多提供一些足夠寬裕的就業環境,讓“自主創新能力”生根。

建立嚴格的績效考評和激勵機制

1995年,中國開始實施公務員辭職辭退制度,據統計報告顯示,從1996年至2003年的8年時間里,全國各地政府機關共辭退了1.9萬多名公務員。但是總的來說,公務員隊伍的“出口”還不通暢,公務員職業還是事實上的、也可能是現在唯一的“鐵飯碗”。相應的法律法規規定了公務員的考核制度,但考核往往走過場,失去了其應有的制約和激勵作用。要采取各種措施,堅決打破公務員的“鐵飯碗”。

完善公務員錄用制度中考官隊伍的結構

可以借鑒國外的一些做法。如英國成立的文官選拔委員會,該委員會里有7名領導成員,其中有兩名是心理學家,一般是每三個考官組成一個考核小組,每次負責5個考生,三名考官是由一名主席、一名觀察員、一名心理學家組成。中國完善公務員考官隊伍,應增加有實際工作經驗和專業特長的專家學者在主考人員中的比例,同時實行考官資格證書制度,建立素質較高的公務員面試考官隊伍。

明確規定崗位專業筆試

這是用來測試考生對報考崗位所需專業能力的考試。應在《公務員法》中明確給予規定,每個崗位都必須有相應的資格證書以便上崗。國家或省級人事部門應科學地劃分崗位專業,合理地設置各專業考試科目,并組織命題人員逐步建立各專業的題庫??碱}要有鮮明的專業特色,以引導考生注意所學專業與所報崗位的匹配性。凡公共科目統考筆試成績達到規定標準的考生,都可以參加所報崗位的專業筆試。

特點

民主參與

公民有權根據法律的規定擔任國家公務員。許多西方國家的憲法和法律都明文規定了公民的這種權利,并且在實際實施過程中加以保障。例如德國的《基本法》明確規定:“所有公民都有按照其能力與成就,依據法律規定擔任官職的權利”。美國的《文官制度法》規定:“任何一級官位都對考試成績優秀者開放”。許多西方國家的法律還規定對阻擾公民行使這種權利的人進行懲處,以保障公民這項權利的行使。

平等競爭

公民有平等的權利參加國家公務員的錄用考試,在平等的條件下競爭,在平等的條件下被擇優錄用,不得由于性別、種族、出身、黨派和家庭背景等因素而遭受歧視或享受特權。如美國的《文官制度改革法》規定“保證人人機會均等,經過公開的競爭性考試,只根據能力、知識、技能來決定錄用和提升”。

日本的《國家公務員法》規定“國民不分民族、信仰、性別、社會身份、家庭出身、政治見解和政治所屬關系,在本法面前一律平等?!钡聡姆梢幎ǎ核泄穸加小耙罁梢幎〒喂俾毜臋嗬?;一律平等,不得有任何歧視或區別”。法國的法律也規定了實行“平等原則”,對于報考國家公務員的所有公民一律平等對待,不分性別、出身、信仰、哲學觀點和政治面貌,都以實際水平和品行作為錄用的標準。

信息公開

國家公務員的招考、考試、成績和錄用,都是公開的。報紙、電視臺和電臺要公開發表或廣播,讓全社會的公民都知曉,爭取最廣泛的人報考,在最廣泛的范圍內選擇優秀人才。在招錄公務員之前,美國不僅在報刊和電視廣播中公開報道國家公務員的報考事項,而且聯邦政府在全國設立一百個“職業情報中心”。八百個免費的“熱線”電話號碼,供全國各地報考者使用,詢問有關公務員報考、考試的事宜。

日本規定,考試公告必須寫明考試的職務、責任、待遇、報考資格、考試時間、考試地點和考試的科目,按政府各部門的特點和要求由法規統一規定。為了方便報考國家公務員,日本政府人事院在各地舉行很多次“考試說明會”,僅初級考試的說明會平均每年就舉行200多次。為了保證國家公務員的考試公告迅速發到全國各地,日本的《國家公務員法》規定“拖延或扣壓考試公告者,處一年以下徒刑或三萬日元以下罰款”。由于真正實行國家公務員的考任公開原則,日本每年報考國家公務員的人數達到六百多萬人。

競爭擇優

西方發達國家公務員考試錄用的競爭分為兩種,一種是“非公開競爭考試”,全部報考者中的合格者都被錄用;另一種是“公開競爭考試”,是在少數合格者當中再選擇成績最優秀者錄用。隨著報考人數的增多,許多國家采用第二種競爭性考試,以求選擇最優秀的人才。

例如,日本1979年度的公務員考試報考者共有365697人,合格者26532人,錄用者只有13454人,錄用者只占報考者的3.6%。其中高級考試的錄用者更少,如在1981年的國家公務員高級考試中,報考者40770人,合格者1361人,合格者只占報考者的3%。其中錄用者658人,只占報考者的1.6%。競爭擇優還體現在被錄用的公務員的文化水平上。1987年的日本,國立大學教職員中,大學畢業者占99.1%;中學教職員中,大學畢業者占98.5%;醫療工作者中,大學畢業者占100%;研究機關的人員中,大學畢業者占87.6%(包括輔助人員、行政人員)。研究所的所長、醫院的院長、學校的校長和事務次官中,大學畢業生占99.4%。

考任為主

西方發達各國公務員的錄用制度主要有四種:選任制、委任制、聘任制和考任制。選任制適用于政治領導人,分為直接選舉和間接選舉兩類。委任制適用于長官的助手和秘書等輔助人員,目的是能與長官密切合作。聘任制適用于在社會上有一定名望的學者專家,他們有公開著作,公眾了解他們的水平??既沃剖沁m用范圍較廣的任用制度,被大多數國家采用。它通過公開考試,擇優錄用,最廣泛地羅致優秀人才擔任領導和業務職位。

通專標準

如何通過考試來擇優,發達國家的標準和做法不盡相同,主要有兩種不同的傾向:一種是以英國為代表的“通才”標準,一種是以美國為代表的“專才”標準。所謂“通才”標準是在考試選拔中注重應考人的一般教育程度、文學素養、掌握知識的多寡、以及綜合、推理和判斷的能力。據統計,英國歷年來助理次官以上的文官中,畢業于牛津、劍橋兩所名牌學校的人員比例為60%左右,有時高達80%,至于象常務次官這樣的最高級文官中比例還要大

。所謂“專才”標準則注重應考人所具有的職務上的專業技藝,強調個人在某個領域中的一技之長,重視專家的地位和作用,并經常吸收專家學者參加領導工作。據統計,美國從羅斯??偨y到肯尼迪總統這30多年中的800多名部長助理中,有一半人獲有碩士和博士學位,對所從事的學科領域均有精深的造詣。